邱奕宏 國立交通大學 國際政治經濟學 副教授
原載於 107年2月 <太平洋企業論壇簡訊>
< http://www.ctpecc.org.tw/publications/PECC-201802.pdf#C2 >
*此段落因篇幅限制而未包含在刊載的簡訊中
「美國優先」下的美國貿易政策
去年3月美國貿易代表署（USTR）發佈「2017年貿易政策議程及2016年美國總統對貿易協定計畫年度報告」（2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program），其內容已很清楚地揭示美國優先下的貿易原則與目標。
該報告指出，川普政府的貿易原則是為全體美國人擴展更自由與更公平的貿易，進以促進經濟成長、提升在美國的就業機會、提振與貿易夥伴的互惠關係、強化製造業基礎及防衛能力、並擴展農業及服務產業出口。為達成這些目標，川普政府將鎖定雙邊協商而非多邊協商，並否定美國應為地緣戰略利益而對不公平的貿易行為視而不見的作法。
該報告亦列舉十項關鍵目標（key objectives）:
- 確保美國勞工及企業有公平的商業競爭機會—無論在美國國內或其他國外市場
- 打破在其他市場阻撓美國出口的不公平貿易障礙，包括農產品出口。
- 維持一個照顧美國經濟各層面利益的均衡政策，包括製造業、農業、服務業及小型企業與創業。
- 確保美國智慧財產的持有者能有充分及公平的機會來使用及從其智慧財產中獲利。
- 嚴格執行美國貿易法規，以避免美國市場因傾銷或遭補貼的進口產品而遭到扭曲，進而傷害美國本土企業與勞工，
- 執行在既有條約中的勞工法規，並禁止對那些使用強迫勞工的進口及販賣的產品。
- 抵禦由其他國家或如世界貿易組織的國際組織所發動，利用各種貿易條約中可能弱化美國的權利與利益，或增加美國之義務的一切努力。
- 更新目前的貿易條約，以反映時代與市場條件的變化。
- 確保美國貿易政策能有助於經濟實力的增長，與維持並改進美國國家安全的製造業根基。
- 強力支持所有的美國勞工、農民、服務供應者及大型與小型企業，並確保在美國市場及世界其他市場都能享有美國利益的最公平待遇。
為達成上述目標，川普政府擬訂下列四項優先政策：
第一、在貿易政策上捍衛美國國家主權：該報告指出，儘管美國簽訂WTO條款，但依照條約，WTO爭端解決小組的裁決對美國並無直接影響，若其裁決與美國法令有不一致之處，也無法產生效力。據此，川普政府將在貿易政策上積極捍衛美國主權。
第二、嚴格執行美國貿易法規：在關稅暨貿易總協定（GATT）第六條明訂對有傾銷行為的國家予以譴責，1930年的美國關稅法亦有類似規定。1974年美國貿易法之201條款與301條款則分別授權總統及USTR對外國進口產品若傷害國內產業（201條款）、或是外國有任何違反國際條約或是不公正、不合理或歧視美國商品的行為（301條款），美國國會授權總統可以採取適當行動。川普政府將積極利用這些措施以打擊外國扭曲市場經濟的行為，以鼓勵真正的市場競爭。
第三、使用所有可能資源來鼓勵其他國家對美國貨品與勞務的出口開放市場，並對美國智慧財產權提供適當及有效的保護與執法：海外的市場通路對美國的出口產品與勞務至為重要。但美國在許多市場中面臨嚴重貿易阻礙，包括關稅、非關稅與不公平的市場競爭等。川普政府將首要處理兩項挑戰：首先，WTO規則及一些雙邊及複邊貿易條約都假設締約國會遵守自由市場原則，但事實上許多大國並未遵守上述原則，因此相關的規定必須有所調整；其次，WTO及相關貿易條約皆假設締約國皆能有著充分透明的法規體系，並遵守國際規範，但事實並非如此。為改變前述缺失，川普政府將利用各種手段鼓勵其他國家給予美國製造業者公平、互惠的市場准入。
第四、在世界各關鍵市場與各國協商新的與更好的貿易協定：鑑於美國過去簽訂各項貿易條約皆導致美國持續增長的貿易逆差，川普政府將尋求與相關國家在自由與公平貿易的信念下深化貿易關係，並將採取雙邊協商途徑，且將毫不遲疑地針對從事不公平作法的貿易對手國採取法律措施來回應。[1]
從前述揭露的美國貿易政策，對照川普在達沃斯的演說及自今年初以來對中國、南韓等國所採取的一系列貿易制裁措施，不難發現川普政府貿易政策的一貫性。基本上，川普政府貿易政策的邏輯是認為美國在現今WTO的自由貿易體系下吃了大虧，因為在其他國家採取各種不公平的貿易保護措施而特意阻撓美國商品出口，扭曲市場經濟的結果，導致美國的貿易赤字從2000年的3,170億美元暴增到2016年的6,480億美元，成長一倍以上。
**以上段落因篇幅限制而未包含在刊載的簡訊中
誰才是貿易保護主義者？
當美國的川普被貼以貿易保護主義的標籤，而習近平與前述出席達沃斯論壇的各西方領袖則被媒體塑造為全球自由貿易體系的捍衛者。然而，實情真的是如此嗎？本文從國家貿易利益與衡量貿易保護主義的代表性指標來分析及探討相關國家之所以採取特定貿易政策的原因。
首先，貿易保護主義者的特點是以運用國家力量的關稅及非關稅障礙等措施來減少外國產品對本國市場的進口，進以保護國內市場及本國業者。另一方面，則是以產業政策、出口獎勵與補貼政策、政府採購、匯率調控等手段來鼓勵出口，最終目的是希望讓本國在國際貿易上獲得順差，而龐大的外匯存底資產則是此政策執行後的成果。
表一是2017年截至11月與美國貿易的前十大國家，美國除對英國享有貿易順差外，其餘全是貿易逆差，並以中國、墨西哥及日本位居前三名，但對中貿易逆差占該年美國全部貿易逆差7,325億美元的47%，也因此中國自然成為川普政府削減貿易赤字的首要目標。相反的，作為全球外匯存底排名第一的中國，自然擁護及捍衛對其有利的當今全球貿易秩序，也無怪乎習近平會在去年高聲疾呼反對改變當今中國繼續享有龐大貿易順差之現狀的任何「貿易保護主義」政策。
此外，出席達沃斯論壇的各國領袖大多也是支持自由貿易及擁護當今多邊主義的全球貿易體制的維持現狀派，不容忽視的事實是，他們也多是在對美貿易上享有貿易順差的國家。例如梅克爾的德國是在對美貿易順差上排名第四，印度、加拿大、法國等無一不是對美享有貿易順差。這使得他們自然反對旨在降低美國貿易逆差的川普貿易政策。
從此角度言之，若說美國是貿易保護主義者，那無疑是個一敗塗地的貿易保護主義者，因為它實行的貿易保護主義政策造就了美國成為全球擁有最大貿易逆差的國家。
表一、2017年美國前十大貿易國家（1月至11月） 單位：十億美元
| 排名 |
國家 |
出口 |
進口 |
貿易總額 |
占對美貿易比例（％） |
貿易赤字
(排名) |
| 1 |
中國 |
116.7 |
461.1 |
577.8 |
16.3% |
-344.4(1) |
| 2 |
加拿大 |
259.2 |
274.5 |
533.7 |
15.0% |
-15.3(13) |
| 3 |
墨西哥 |
223.3 |
289.0 |
512.2 |
14.4% |
-65.7(2) |
| 4 |
日本 |
61.3 |
124.6 |
185.8 |
5.2% |
-63.3(3) |
| 5 |
德國 |
48.6 |
107.0 |
155.6 |
4.4% |
-58.4(4) |
| 6 |
南韓 |
43.8 |
65.4 |
109.2 |
3.1% |
-21.6(10) |
| 7 |
英國 |
51.5 |
48.4 |
100.0 |
2.8% |
3.1 |
| 8 |
法國 |
30.9 |
44.4 |
75.4 |
2.1% |
-13.5(14) |
| 9 |
印度 |
23.3 |
45.0 |
68.3 |
1.9% |
-21.7(9) |
| 10 |
台灣 |
23.4 |
39.0 |
62.4 |
1.8% |
-15.5(12) |
資料來源：US Census Bureau, <https://www.census.gov/foreign-trade/statistics/highlights/toppartners.html>
究竟誰才是貿易保護主義者，筆者從構成貿易保護主義最主要的兩項政策手段—平均關稅的高低與非關稅貿易障礙（non-tariff barriers, NTBs）來分析相關國家以尋求解答。
首先，根據WTO資料，就平均關稅而言，如表二所示，美國平均關稅僅為3.5%，幾乎是中國9.9%的三分之一，亦較德法所屬的歐盟之5.2%為低，亦低於平均關稅達兩位數的南韓與印度甚多。儘管WTO允許發展中國家可享有較已開發國家較高的關稅稅率，然而如中國已然成為全球第二大經濟體及全球第一大貿易國家，即使其堅稱仍處於發展中國家階段，但透過相對高關稅而保護本國市場，卻仍享有他國低關稅的優惠，並透過大力提倡出口而成為擁有全球最多外匯存底的國家。此種利用國家帶領之「利己而排他」的貿易途徑致富，卻宣稱自身是「市場機制」與「自由貿易」的捍衛者，似乎是格外諷刺而難以令人信服。
表二、主要國家平均關稅稅率（2016）
| 國家 |
美國 |
中國 |
歐盟 |
日本 |
南韓 |
台灣 |
印度 |
加拿大 |
墨西哥 |
| 平均關稅 |
3.5% |
9.9% |
5.2% |
4% |
13.9% |
6.4% |
13.4% |
4.1% |
7% |
資料來源：WTO Trade and tariff maps, https://www.wto.org/english/res_e/statis_e/statis_maps_e.htm
其次，就非關稅貿易障礙而言，表三的2017年聯合國貿易暨發展會議（UNCTAD）之非關稅措施（NTM）資料庫的數據顯示，在衡量非關稅措施的非關稅措施的盛行度指標（prevalence score）上，美國相較於中國、歐盟、日本及加拿大較低，且美國在非關稅措施之涵蓋率（coverage ratio）及頻繁度(frequency index) [2]除較墨西哥為高外，皆比其他特定國家為低，顯示美國並非是運用非關稅措施來實行貿易保護主義最為嚴重的國家。
總之，從前述兩項指標分析得知，美國並非在關稅及非關稅措施上是採行貿易保護主義最為嚴重的國家。相反的，指控川普政府為貿易保護主義者的部分已開發國家與部分發展中國家，卻自身在此兩項指標的評比上顯示出更濃厚的貿易保護主義傾向。這些國家在指責美國之前，或許應該審視自身立場是否真的站得住腳。
表三、主要國家非關稅措施指標
| 國家 |
美國 |
中國 |
歐盟 |
日本 |
印度 |
加拿大 |
墨西哥 |
| 頻繁度 |
62% |
73% |
94% |
100% |
100% |
100% |
41% |
| 涵蓋率 |
75% |
83% |
92% |
100% |
100% |
100% |
54% |
| 盛行度 |
6.4 |
8.8 |
10.4 |
9.1% |
4.2 |
8.2 |
2.5 |
註：該資料庫尚欠缺台灣與南韓的資料，使用2017年4月12日版本。
資料來源：UNCTAD, http://unctad.org/en/Pages/DITC/Trade-Analysis/Non-Tariff-Measures.aspx
當然，衡量一國是否採行貿易保護主義的方式除前述指標外，尚有如國內市場是否公平競爭、國有企業是否獨佔經營、外國企業是否面臨歧視或市場進入阻礙、及國家是否採行產業政策以扶持特定產業發展等諸多面向，但即使加入這些面向考慮，似乎也很難將美國加冕上為貿易保護主義的皇冠，而忽略其他國家在此方面更為長久、細緻與普遍的運作。
就其實，各國對川普政府貿易保護主義傾向及貿易戰陰影揮之不去的憂心大多來自於下列原因：首先、美國仍是全球最主要的終端消費市場之一，國內消費力量龐大，各國仍大多直接或間接仰賴對美的出口貿易；第二、美國相較於其他主要國家有著更低的進口關稅與更透明便捷的市場進入，一旦美國豎立關稅壁壘將衝擊全球貿易，並恐導致其貿易對手國的報復措施，進而引發貿易戰而重挫全球經濟發展；三、美國仍位居全球產業供應鏈的上游與終端市場，倘若川普改造本國經濟結構與重塑全球貿易規則的嘗試成功，恐將扭轉當今全球供應鏈的國際分工體系，並大幅削弱在現今貿易體制下獲得龐大貿易利益國家的競爭優勢與利益。
換言之，各國基於自身利益考量，自然不樂見川普政府對當今全球貿易體系作出挑戰、揚棄或是激進的變革。令人質疑的是，若這些號稱擁護全球自由貿易的國家真是如此謀求「全球公益」而忘卻「國家私利」，卻鮮少聞及有任何國家發聲願意來協助解決美國認為現存之弊端叢生，且無法維繫真正「自由貿易」精神的全球貿易體系。
2018年川普貿易政策走向與對亞太貿易的影響
2018年將是檢測川普貿易政策是否將全球經濟秩序烙下重要印記的關鍵一年。2017年川普的貿易政策凸顯了其搖擺不定、破多於立、及言過其實的特點，並充分表現川普政府在對中國貿易政策立場的搖擺上、退出TPP與重啟NAFTA與美韓自貿協定談判，與未能履行其對中國與墨西哥貨品課以高稅賦的競選承諾等事例上。
然而，2018年川普政府面臨國內外諸多政經因素的影響，皆迫使渠可能更積極地利用貿易政策來達成其政治目的。首先，在國內層面上，川普政府即將面臨美國國會期中選舉的考驗，川普屢創新低的民調結果與持續糾纏該政府的「通俄門」事件調查，及去年幾次共和黨在州長選舉失利，皆使得今年共和黨國會選情不甚樂觀。這些因素恐迫使川普政府必須在對外貿易政策上採取更激進的作法，以鞏固其基本盤並動員選民對其美國優先主張的支持。
在對外層面上，過去一年川普政府對中國在貿易議題上的低姿態並未獲得後者顯著的讓步，亦未如川普所願在北韓核武議題的解決上取得突破性進展。從去年川普政府對中國侵犯智產權所採取的「301條款」調查、對中國出口鋁製品的反傾銷與反補貼稅調查，到今年初對中國太陽能產品的「201條款」貿易制裁等，皆顯示川普政府在對中貿易立場上逐漸轉趨強硬的跡象。
加之從近日傳出川普政府撤銷反對對北韓動武的駐南韓大使任命，及白宮要求美國國防部提供更多對北韓動武的選項等跡象顯示，川普政府似認真考慮對北韓動武的選項。倘若前述消息屬實，隱含川普政府在對中貿易政策上恐將逐漸與北韓議題脫勾。這意味著川普政府在對中貿易議題上恐將採取更積極的作法，以換取對中貿易談判的更多籌碼，並同時激發國內選民的支持。
簡言之，今年川普政府貿易政策的走向有下列幾點值得關注：
第一、美國將更頻繁及廣泛的使用其貿易法規，針對輸美產品進行調查與貿易制裁，特別是鎖定對美貿易上存在較大順差國家的輸美產品。
第二、美國將對WTO的現行法規與運行體制提出更強烈的改革訴求與更嚴厲的挑戰。倘若無法獲得其滿意的回應，美國將採取更強的抗拒與抵制措施。
第三、美國將充分運用其擁有政經軍優勢，更強勢地與特定國家訂定對其有利的雙邊貿易協定，以提振其出口及改善貿易赤字。
第四、美國將運用其自身市場優勢與貿易制裁的威脅，迫使其貿易對手國對美國貨品與勞務更加開放國內市場，及對美國智慧財產權採取更嚴格的保護與執法。
第五、在既有多邊貿易協定，如NAFTA談判，美國將持續強硬姿態，以迫使對手國讓步；對已退出的多邊貿易協定，如TPP，美國將持續觀望，除非相關國家同意美國重啟談判的要求。
對亞太貿易而言，美國在此區域扮演舉足輕重的角色。2016年美國與亞太國家（APEC）在商品與勞務貿易總額達到2.8兆美元，對此區域出口達1.2兆美元、進口為1.6兆美元，亞太國家對美總順差達4480億美元。亞太國家在商品貿易上對美出口達1.5兆美元，美國對此區域出口為9050億美元，美國貨品貿易逆差達5770億美元。[3]同時，美國也是亞太區域內最大的單一進口市場，占26.7%，高於中國的17.2%，並是區域內排名第二的出口大國，占區域出口的16.3%，次於中國的24.5%。[4]
從上述數據顯示，若一旦美國開啟對部分亞太國家的貿易制裁，恐將引發被制裁國的貿易報復。鑑於亞太產業鏈分工的綿密，美國與部分國家間的「貿易戰」將衝擊亞太區域全體國家。加之2016年亞太區域占全球商品與勞務貿易量達47.6%，占全球GDP達59.7%，亞太區域的貿易爭端將對全球經濟造成既廣且深的衝擊。[5]
然而，本文認為川普高舉的貿易制裁威脅將是一項「雙面刃」，若真正實施恐傷敵一千而自損八百，因而作為談判籌碼以求較佳貿易協議的成分居高。若真有實施，亦將僅限部分範圍，而很難重蹈1930年美國全面提高關稅之惡名昭彰的Smoot-Hawley法案。這是因為川普將受限國內政治因素的制約與美國企業與亞太區域複雜綿密的連結關係所致。
總結上述，本文認為影響2018年亞太貿易前景最大的不確定變因來自川普政府的貿易政策。導致川普採取修正主義貿易政策的原因，則來自於全球貿易長久以來的結構性失衡，與現行貿易制度的失靈及未能與時俱進。那些群聚達沃斯捍衛所謂「自由貿易」與經濟全球化的國家，事實上亦僅是貿易利己主義者。他們未能對美國提出改革全球貿易體制的訴求作出正面回應，亦無法阻擋美國採取維護自身產業與貿易利益的自衛性作法，因此全球貿易前景恐在意見相左的勢力兩端上持續拉扯而動盪不安。
[1] Office off the United States Trade Representative, 2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program, March, 2017, pp. 1-6. <https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/reports-and-publications/2017/2017-trade-policy-agenda-and-2016>
[2] 盛行度指標(prevalence score)是計算有多少非關稅措施被運用在特定的產品上；頻繁度指標（frequency index）計算非關稅措施的存在與否，記錄被非關稅措施影響的進口物品的比例；涵蓋率（coverage rate）是指非關稅措施涵蓋的貿易項目比例，並以進口物品的價值來加權。參閱：The World Bank, 2017, The Unseen Impact of Non-Tariff Measures: Insights from a new database, Washington, DC, p. 6. <http://unctad.org/meetings/en/SessionalDocuments/ditc-tab-MC11-UNCTAD-NTMs.pdf>
[3] USTR website, <https://ustr.gov/countries-regions/japan-korea-apec/apec>
[4] APEC Policy Support Union, “APEC in Charts 2017,” <https://www.apec.org/-/media/APEC/Publications/2017/11/APEC-in-Charts-2017/217_PSU_APEC-in-Charts-2017.pdf>
[5] 經StatsAPEC 資料計算而得，<http://statistics.apec.org/>